重大项目建设“反?撤”僵局亟待破解

 由于群众集体性反对，2013年7月14日，又一个重大项目——“中核集团龙湾工业园项目”，被政府宣布取消。之所以用“又”字，是因为：自2007年的“厦门PX（二甲苯）”事件以来，由于群众集体性聚集反对而“落马”的重大项目已经屡见不鲜。仅2012年以来，就有多个重大项目由于群众聚集反对而取消或停滞不前（如表1）。
　　重大项目建设是国家经济发展的重要基础。以近年来已陷入“诅咒”的PX项目来说，有研究表明，2006至2011年我国的PX消费量年均增长率为20.1%，产品自给率仅为60%左右；预计2015年我国对PX的总需求量将达到约2070万吨，而生产能力预计约为1430万吨，产量不能满足国内实际生产的需求。与此同时，人民群众的生活生产安全是国家经济发展的重要宗旨，群众对于重大项目建设可能对其造成影响担心不无道理，其行动诉求在一定程度上可以理解。
　　当前的状态是，一旦发生群体性聚集反对事件，出于快速平息事态角度考虑，有关决策方的基本选择是取消项目建设，从而使重大工程建设陷入了“一反对即撤销”的局面。因此，在去年宁波市宣布不再上PX项目，平息了群众的反对情绪之后，有媒体就评论该事件实际上是一种“双输”的结局。如何破解这种“反—撤”僵局，在重大项目建设和群众安全利益诉求之间寻找平衡，是政府和决策者需要考虑的重要问题。着眼长远来看，破解这一僵局，至少需从整体规划、风险评估和沟通机制方面着力。
　　一是国家整体规划，统一部署重大项目的选址。重大项目通常都是涉及国家的重要发展战略的项目，其涉足的领域大多亦为国民经济建设发展之基础的能源、资源行业，是国家长足发展的基石，必须维持相当程度的自足生产能力，以保持经济持续发展的自主性。从近年因反对重大项目所致的群体性事件来看，群众反对的并非是项目本身，而是不同意在自己家园附近建设项目。此种思维系人之常情，但其结果是，如果所有人都抱有相同思维和态度，那么，在我们这么一个人口密度较大的国家，重大项目可能将无处选址。
　　重大项目在一定程度上关系国家长远发展，在当前的“反—撤”现状下，国家有必要通盘考虑涉及战略发展的重大项目建设问题，从整体上加以规划，科学、合理、统一地部署。如前文所述，民众对于重大项目建设的反对意见多集中在项目选址问题上。国家需要基于战略需求、项目类型、地理分布、环境安全、物流成本、国际贸易等因素，综合评估、分析和选择我国的重要战略发展项目，科学、合理地整体规划重要项目的落户区域和具体地址。与此同时，国家应当取消当前对地方政府以GDP为导向的政绩考核导向，避免一些地方政府盲目追求经济和财政增长，疯狂地追逐重大项目在当地“上马”，而不考虑环境安全、民众诉求等地方“水土”。
　　二是强化“双风险”评估，广泛吸纳社会参与。所谓“双风险”评估，指的是重大工程建设之前，应当同时进行环境影响风险评估和社会稳定风险评估。前者由于《环境保护法》的约束性规定，几乎所有重大项目建设基本都能遵守和执行。后者则是出于近年来形势发展需要，有关部门正在努力推动和要求实施，旨在有效规避、预防和控制重大事项实施过程中可能影响社会稳定的风险。相对于环境影响风险评估的法律依据基础，重大项目社会稳定风险评估的法律约束性偏弱，目前所依据的是2012年国家发展与改革委员会颁布的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，属于部门规章。由于推动时间较晚、法律约束下较弱以及缺乏细致的规范指南，各地区对于重大项目开展社会稳定风险评估的要求落实情况参差不齐，对于如何开展社会稳定风险评估的经验积累也各有差异。
　　无论是环境影响风险评估，还是社会稳定风险评估，一个不可或缺的环节是积极吸纳社会参与。一方面，“双风险”评估的目的在于最大程度降低重大项目建设对于有关民众的影响；另一方面，所涉民众的意见有助于改善项目的实际环境与社会影响。特别对于社会稳定风险评估而言，社会参与能够实实在在地反映出不同参与主体的意见。至于如何吸纳社会参与，武汉大学的舆情研究专家沈阳教授的建议值得参考。他提出，重大项目上马前应该问问：“一是当地居民怎么看，了解群众的基本看法和心态；二是当事各方怎么看，与群众代表、社会团体、意见领袖充分沟通；三是其他地方怎么办，类似工程的处置状况有哪些经验可吸取。”
　　三是完善事前沟通机制，了解与平衡利益诉求。从近年的群众聚集性反对的重大项目来看，虽然基本上都以环境保护和健康安全为理由，但并非所有事件的直接导火索都是环境问题，有些时候实际上涉及的是利益问题，因而需要从群众利益和博弈角度进行思考和分析。如果是纯粹的环境保护和健康问题，那么对于项目的博弈将是一种“硬博弈”，只能冲突，难以缓解。然而，经过严格和规范的环评之后，很多时候关于工程的博弈是一种“软博弈”，即可以沟通，通过平衡和协调利益来解决。例如，引发2012年10月反对宁波镇海炼化一体化项目的直接导火线是镇海区湾塘等村的村民要求政府将他们纳入整体范围。据《凤凰周刊》的事后调查，“湾塘村村民万万没想到，他们以"受化工厂影响"为由要求被拆迁的努力，点燃了宁波反PX的导火索，事件朝着他们完全没想到的方向发展了。”“事实上，很多宁波人并不知道，镇海炼化原来就有PX工厂产能每年65万吨。”
　　对于可以“软博弈”的重大项目，非常必要完善与所涉民众的沟通机制，特别是事前沟通机制，避免出现群体性冲突的事中博弈，以降低博弈过程中的沟通成本。完善事前沟通机制，关键在于充分发挥工程涉及地区的人民代表大会和政治协商会议的议事功能。遗憾的是，在一些重大项目的群体性反对过程中，时常能看到带领群众反对不乏当地的人大代表和政协委员。法律赋予了人大代表和政协委员代表群众表达意见的权利，其意义就在于将大范围的沟通、妥协集中于相对较小的、可控的、文明的范围之内。因此，重大工程项目上马前，经由当地人民代表大会和人民政协会议审议，让代表和委员们实质性、充分地表达群众的意见和诉求，有助于减少群众的集体反对声音，降低群体性冲突的可能性，从而在制度上破解“反—撤”僵局。