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风险评估报告对稳评的几个基本认识

对稳评的几个基本认识

[提要]一年多的实践中,有关社会稳定风险评估的一些方面,一直存在不同的认识。

  自国家发展改革委2012年8月16日颁布实施《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》以来,一年多的实践中,有关社会稳定风险评估的一些方面,如基本定位和功能作用、采用定性方法(指标)还是定量方法(指标)等,一直存在不同的认识,而且对实际工作产生了不同的影响。统一大家的认识,对于进一步推进社会稳定风险评估工作,发挥其独特作用,是有必要的。

  为何要建立稳评工作机制

  首先,现实的发展环境和条件迫使我们开展社会稳定风险评估工作。为什么要建立社会稳定风险评估工作机制?这个问题的答案其实很简单,一是“形势所迫,迫不得已”;二是“转变理念,全新认识”。

  改革开放30多年以来,伴随着经济的快速增长,一系列负面因素及其影响逐步积累并开始显现,无论是土地利用诱发的社会矛盾,还是环境污染给健康带来的负面影响,多方面的问题对整个社会的稳定产生了巨大的冲击。在投资项目建设过程中,技术落后、资金短缺的约束性作用随着经济的发展不断弱化,而人为无力改变的土地资源短缺、环境生态恶化、能源供应紧张等一系列外部性因素的约束性作用在不断增强,并且一步一步折射到项目建设与当地社会因资源占用和争夺而导致的紧张关系上,社会矛盾甚至社会冲突日益突出。除此,随着经济的发展,人的主动性作用在投资项目建设过程中也不断增强,过去那种普通老百姓为国家或集体利益而牺牲个人利益的状况已经不复存在,人们的主体意识、法律意识、自我保护意识等逐步增强,在投资项目建设给个人合法利益带来损害时,受影响的人们无一例外地会采取保护自身的行为,对项目建设形成反作用。在此条件下,重视投资项目与自然、生态,与人、与社会的相互协调关系,重视投资项目产生的社会影响以及各种社会因素对项目的反作用,在投资项目建设过程中充分考虑项目与当地社会之间的相互作用和影响,考虑项目与当地社会之间的相互适应关系,考虑项目可能面临的社会风险,考虑项目是否具备社会可行性和社会可持续性,成为不得不面对的新任务。

  发展环境和条件的变化,迫使我们转变发展理念,对投资项目进行全新的认识,进而带来重视社会风险的全新要求。投资项目的建设,在新的形势下,已经不再是一个单一的物质投入与产出的过程,而是一个在特定的自然、经济和社会环境下,以物质投入产出为表象、实质上却是项目与当地社会在资源和财富的占用和拥有方面重新调整利益关系的过程,其中充满了技术、经济、环境、社会等诸多因素相互作用和相互影响。投资项目的建设,也不再是投资主体一方单一的行为,而是至少包括行政管理主体、投资主体、受项目影响群体等3类主体,且每一类主体基于各自的利益诉求产生相互交叉、相互作用和相互影响的错综复杂的行为过程。由此,我们对项目可行性、合理性的判断,其内容、指标、重点等多方面均发生了改变,相应的管理模式也随之进行了全面的调整。投资体制改革以来建立的综合化、多元化项目管理模式,就是适应新形势、新要求而逐步尝试、探索、建立的。从重视规划、产业政策、行业准入标准对项目的约束和引导,到强调环境保护、土地合理利用、能源节约,再到提出社会稳定风险评估的要求,无一不体现出我们对投资项目的认识进一步加深后,针对投资项目可行性、合理性的全新要求。这种变化,反映出对投资项目“从内到外”进行评价和管理要求,项目不仅要具备基本的内部投入条件,也要具备良好的外部环境,才是可行的。换句话说,投资项目的可行性,是多元的而非单一的。

  稳评是全方位评价组成部分

  社会稳定风险评估是项目全方位评价的重要组成部分。基于新的认识,国家发展改革委于2012年8月颁布了社会稳定风险评估暂行办法,将社会稳定风险评估工作纳入了投资项目前置性管理要求之中。该办法的出台,标志着社会稳定风险评估成为政府履行投资项目外部性管理的最新要求和重要内容。与投资项目必须满足规划、产业政策、行业准入标准、土地管理、环境保护管理、能源管理等方面的外部性管理要求相比,社会稳定风险评估的着眼点在于投资项目与项目所在地社会之间的相互适应性,分析评价的对象是人的行为和意识在受到项目影响后产生的变化以及对项目的作用和影响,更加突出了投资项目面临的社会风险而不是技术、市场、资金、管理等方面的风险。

  通过社会稳定风险评估机制的建立,现行的投资项目评价,在原有的技术评价、经济评价、环境影响评价的基础上,已经基本覆盖了投资项目的各个方面。从另外一个角度看,随着对投资项目建设所需的内外部投入以及条件的认识,项目的可行性覆盖了技术、经济、环境和社会多个方面,任何一个方面的可行,只能是每一个方面的可行,只有在多个方面均可行的情况下,项目才是真正可行的。由此,可以对社会稳定风险评估的基本定位和功能作用予以明确——社会稳定风险评估是投资项目评价内容和范围的进一步扩大,没有脱离项目全方位分析论证的基本框架。

  稳评的指标选择

  在投资项目社会稳定风险评估工作中,争议最为突出的,是评价指标的选择:采用定量指标还是定性指标?在国家发展改革委2013年2月正式颁布社会稳定风险分析篇章和评估报告的编制大纲之前,曾经有一个“征求意见稿”。在该征求意见稿中,提出了一系列的定量指标用于衡量、判断社会稳定风险等级。但是,在正式的编制大纲中,并没有见到相关的定量指标,而且在采用什么样的指标方面,也没有提出具体的指标,只是简单地要求采用“定性和定量”指标来对社会稳定风险等级进行度量。因此,在实践中,关于采用定量指标还是定性指标,存在相当大的争议。

  需要明确的是,对投资项目基本属性的认识,带来了评价理念和方法的不断发展。从单纯的技术经济论证到全面、综合的评价理念,标志着我们对投资项目基本属性的认识在不断加深。在改革开放初期,我国面临的是技术落后和资金短缺的严重制约,以技术经济论证为基本理念,以技术评价、经济评价成为分析评价投资项目可行性的核心内容,技术的可行性、适用性、经济性以及财务盈利能力和偿债能力,成为判断项目可行性的核心指标。然而,随着发展环境和条件的变化,以技术经济论证为核心的投资项目评价体系,已经不能完全适应客观实际的需要。随着对投资项目基本属性及其客观规律认识的逐步深入,我们应当意识到,过去有效的理论方法,如果不根据客观实际进行调整、优化和发展,是不能适应新形势、新要求的。在社会稳定风险评估中,我们面临的是以利益主体多元化、利益诉求多样化、人的主体行为和意识充满不确定性为特征的、复杂多变的社会环境和条件,再单纯地坚持技术经济论证的惯性思维,希望以定量指标来对人的行为和意识进行精确度量,是不现实的。比较国外的经验,社会评价方法,就是在成熟的技术经济论证方法无法解决投资项目建设过程中面临的社会问题和社会风险背景下,通过引入社会学、人类社会学等学科理论和方法后逐步形成和发展,并产生明显效果的。我国现行的社会稳定风险评估,其基本出发点、评价对象、评价内容,与社会评价并没有什么明显的差异。在理论和方法上,社会稳定风险评估还需要补充社会学等人文学科的内容,借助其他学科的知识,弥补因技术经济论证惯性导致的不足。

  社会评价方法,坚持以定性的方法,遵循严密的因果逻辑关系,借助社会学的理论方法,通过对人的行为和意识的观察、描述和预测,来分析人们在受到投资项目影响后做出的反应,并据此对项目面临的社会风险进行判断,分析项目的社会可行性。社会稳定风险评估中,完全应当采用社会评价的相关方法,以定性分析为主要方法,并设置相应的指标。

  编制大纲中之所以没有设置明确的定量指标,还有一个重要方面不能忽视,即我国普遍存在的地区差异性,带来了对分析方法和相关指标的复杂要求。同样的风险因素,在不同的地区并不会导致同样的风险,因为不同地区的发展水平存在差异、地区性的历史传统存在差异、各地的社会环境对同一个风险因素的容纳和承受程度存在差异。在这种情况下,确实也无法采用全国统一的指标来对社会稳定风险进行度量,而是在编制大纲中反复强调了依据各地方人民政府确定的社会稳定风险评判标准来确定风险等级。(作者:国家发改委投资研究所项目室主任)