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风险评估报告重大工程项目社会稳定风险评估与社会支持度分析

重大工程项目社会稳定风险评估与社会支持度分析

[提要]2012年8月16日,国家发改委发布了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改 投资〔2012〕2492号文)并立即生效。由此,社会稳定风险评估正式成为国家发改委审批、核准重大固定资产投资项目(以下简称重大工程项目)的前 置程序和重要依据。
2012年8月16日,国家发改委发布了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改 投资〔2012〕2492号文)并立即生效。由此,社会稳定风险评估正式成为国家发改委审批、核准重大固定资产投资项目(以下简称"重大工程项目")的前 置程序和重要依据。建立重大工程项目社会稳定风险评估,是从源头上防控社会稳定风险,提高应对社会稳定风险主动性、前瞻性、科学性和有效性的重要举措。该 办法的实施,意味着工程项目管理的重点更加强调其产生的经济社会效应和对社会秩序的干扰。而在评估环节中,社会公众对于重大工程项目的支持程度成为确定其 社会稳定风险高或低的核心。

  一、重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估

  (一)重大固定资产投资项目

   重大工程项目是指具有一定投资规模,关系国计民生或对一定区域政治、经济、社会、文化、生态、环境等有重要影响的工程项目。在经济生活中,政府投入巨资 上项目,原本是为了保持经济增长、提高百姓生活水平,但所上项目往往会出现扰民、影响百姓切身利益等问题,给社会稳定带来风险。因此,重大工程项目从立项 开始就要重视社会稳定风险管理,凡涉及资源开发、征地拆迁、生态环境、居民安置等有可能引发社会稳定风险的重大工程项目,都应进行社会稳定风险评估。

  (二)社会稳定风险

   社会稳定风险越来越被政府和学术界所重视。从概念角度看,"某个因素或事件有风险",是指这个事件会造成一些不利后果(即"损失"),而且这些后果的发 生又是以一定的概率存在的(即"不确定性")。"某个事件有某种风险",是指该事件有某种特定的不利后果,而且这种特定的后果以某种概率存在。当讨论"社 会稳定风险"时,我们所指的并不是社会稳定会产生什么后果,而是讨论"威胁社会稳定的因素是什么"或者"什么因素会可能会造成社会不稳定"。我们要看的不 是作为"因"的"社会不稳定",而是作为"果"的社会不稳定。因此,社会稳定风险评估的核心任务是去研究"社会不稳定"的"因"是什么,即何种因素通过何 种机制可能导致社会不稳定事件,从而增大社会不稳定的可能性。这里的社会不稳定事件通常表现为个人极端事件(比如自焚、威胁自杀等)、群体性事件(游行、 抗议、示威、阻工、群体性上访、群体性暴力事件等)和网络行为(在网络上发表煽动性的言论等)。

  (三)重大工程项目的社会稳定风险

   社会稳定风险是某种因素导致社会冲突、危及社会秩序和社会稳定的可能性。而重大工程项目在惠及百姓的同时,不可避免地会涉及到土地征用、房屋拆迁、居民 安置、环境改变、生产安全等敏感问题,极易引发社会矛盾、纠纷,乃至冲突性事件,成为社会稳定的风险源,进而可能对社会秩序造成灾难性的影响。特别是一些 地方政府或企业在实施重大工程项目时,事先不征询当地群众意见,偏离公平正义,违背群众根本利益,结果导致社会矛盾尖锐化,引发社会不稳定事件。因此,对 重大工程项目的社会稳定风险进行评估,采取措施以降低、规避威胁社会稳定的风险因素就显得尤为重要。

  (四)重大工程项目社会稳定风险评估与社会支持度

   尽管重大工程项目中威胁社会稳定的风险多种多样、错综复杂,但人们有可能用概率统计等现代风险分析方法计算各种风险发生的概率,使风险管理成为可能。重 大工程项目社会稳定风险评估就是指对实施重大工程项目(包括建设和运营)的全过程中可能威胁社会稳定的各种因素进行科学预测,评价其危害程度和可能性,并 制定应对策略,采取针对性措施有效规避、预防、降低、控制、化解风险因素,确保重大工程项目顺利实施。预测风险的路径有两条:首先,可以通过访谈或者查阅 历史数据、案例和媒体报道,了解历史上同类工程中社会不稳定事件发生的情况,预防和处置的方法;更为重要的是通过问卷和访谈等形式了解当地群众对当前工程 的态度和意见,也就是在重大工程建设前期进行社会支持度调查。

  二、重大工程的社会支持度调查的研究文献

   2005年,四川省遂宁市首先颁布了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》,对重大工程的社会稳定风险评估提出了"五步工作法"。其中首要环节"就 是确定评估对象, 全面掌握情况, 对拟订的每个重大事项, 开展深入细致的调查, 广泛征求各方面意见, 掌握社情民意"。[1]特别是中央维稳办推广遂宁的社会稳定风险评估的经验后,社会稳定风险评估在全国各地逐渐被各级政府所认识,各地也纷纷出台有关社会 稳定风险评估规定和办法。[2]作为一项新的制度安排,在几年之内迅速地被传播和仿效,最终上升到中央层面,党的十八大报告提出"建立健全重大决策的社会 稳定风险评估机制"。[3]在评估当中,各地均认识到 "公民广泛、有序、实质性地参与是决定社会稳定风险评估质量的关键",必须考察工程方案是否充分考虑了群众的接受程度,是否超出大多数群众的承受能力,是 否得到大多数群众的支持。[4]

  公众支持或反对一项工程,源于工程建设和运营所带来的风险。杨琳和罗 鄂湘曾经构建过一个初步的有关重大工程对于重大工程的社会风险指标体系。该体系中包括经济方面、生态环境方面、社会方面和制度方面的风险因素。[5]事实 上,工程项目的客观风险是一个方面,更为关键的是社会公众如何感知这些风险。学界对此的研究集中于邻避运动和邻避设施,即"别在我家后院"。[6]重大工 程项目往往对全体居民带来较大生活便利和效应, 但是如果它在局部会产生比较严重的负外部性,因而附近的居民会反对它们建造在自家附近,引发所谓的邻避冲突。国内学者陶鹏和童星用"邻避情结"来形容社会 民众感知重大工程项目社会风险的意向与行为。[7]

  进一步,娄胜华和姜姗姗指出了社会民众和专家在风 险认知上的区别。认为对重大工程项目的社会政策制定者和专家往往从技术角度定义风险,而在社区居民看来,风险主要源于一种主观感受。也就是说,存在技术风 险和感知风险之分,区别在于,第一,技术风险是可以实际度量的,而感知风险是往往难以度量,例如邻避设施引发的焦虑情绪、房屋价值的损失、灾难性事故的可 能性等。第二,感知风险虽然是一种心理活动,同样具有重要的政策启示,但它常被政策制定者和专家们忽略。[8]

  由于重大工程项目造成了潜在的风险,就要对社会民众进行合理地补偿。学界对重大工程项目的补偿问题也进行了细致的研究。汤汇浩指出,从一般实践看,在居民获得满意的经济性补偿情况下,邻避效应的发生概率和危害程度通常都是可控的。[9]
三、某输气管道重大工程社会支持度调查

   依据已有的研究提供的基本思路,我们对某输气管道重大工程展开了社会支持度调查。该输气管道工程是继"陕京一线"、"陕京二线"和"陕京三线"后又一条 向北京和环渤海地区输送天然气的能源通道。该工程共跨越五个省、自治区和直辖市,总长度约1200公里,工程总投资约204亿,预计2014年开工建设。 主要的施工技术是管沟的开挖、管道的焊接和敷设、管沟的回填,以及压气站的建设等。建设过程中主要对土地进行临时征用,少部分进行永久性征用。据此,我们 对该工程全线的居民进行了问卷调查,了解居民对该重大工程的社会支持度。

  (一)样本的确定

   进行社会稳定评估的社会支持度调查必须首先要确定利益相关群体。利益相关群体可以分成三类,第一是受项目直接影响的群众和组织;第二是一般公众、社会组 织、媒体和专家,虽然不受到项目的直接影响,但是他们热心公益、关注公共事件;第三是地方政府和项目建设单位。在这个体系中,项目是诱因,第一类利益相关 群体是行动者,第二类利益相关群体是风险的折射和放大者,第三类利益相关群体是风险的管理者。因此在社会支持度调查中,第一类利益相关群体是调查的核心。

   天然气输气管道工程属于线状工程,第一类利益相关群体主要是沿管道的路由分布。 不同的工程第一类利益相关人的分布是不同的。比如垃圾焚烧厂,这类工程可以简化成为一个点,第一类利益相关人主要分布在围绕该点的圆形或者椭圆形范围内。 天然气输气管道工程可以简化成为一条线,第一类利益相关人主要分布在工程沿线一定宽度的范围内。兼顾调查成本与样本代表性两大因素,我们将工程沿线的居民 视为一个总体,对该总体采用分层的方法进行简单不重复随机抽样的方法抽取了陕西、内蒙古、河北、北京、天津五个省、市、自治区30个乡镇、51个村的 2010户居民进行问卷调查,分层的依据是输气管道在各地区的敷设里程和各地区人口的密度。根据样本容量的计算方法,得到总样本容量的理论最大值为 1816,为确保问卷调研的样本具有充足的可靠性和代表性,我们以户为单位进行调查,发放问卷2010份,实际回收问卷1949份,其中有效问卷为 1824份。

  (二)问卷调查及结果分析

  1.调研对象的基本信息(表1)

  表1调查对象基本信息描述表  

   根据实际回收问卷中有效问卷反映的结果,在1824位调研对象中,主要以男性为主。调研对象按照年龄大小分成青年、中年、老年三个群体,样本中以中年人 为主。由于管道经过的地区主要是农牧区和山区,所以被调研的人群文化程度并不高,主要是初中文化。家庭年收入主要是1~3万。调研对象所使用的燃料煤炭为 主,还有不少使用木柴,其他类的燃料还包括秸秆、牛粪等。

  2.调查对象所关注的工程建设产生的环境影响

   重大工程项目往往对环境也产生的巨大影响,问卷要求被调查者选择三个最不能容忍的环境风险。调查结果显示民众最不能容忍的三个环境问题是:水体污染、大 气污染及土壤污染。此外,噪声振动污染,电磁辐射、放射线污染,水土流失也是民众比较关心的问题。由于管道工程建设影响到的群体主要以农村居民为主,因此 他们更关注工程项目是否会对水体、大气、土壤等身边的、有关农业耕作的环境因素产生影响。对于输气管道工程而言,它对水体、大气和土壤产生的影响较小。同 时由于天然气属于清洁能源,对于治理大气环境污染还有积极意义。因此,公众反对的可能性预计也会较小,(见图1)。

  图1民众最关心的工程产生的环境问题

  图2调查对象所关心的一项工程产生的经济、社会影响

  3.调查对象所关注的工程建设产生的经济社会影响(图2)

   对于一项工程产生的经济、社会影响,民众最关心的排在前三的经济社会影响是:不要导致个人收入降低,不要增加生活成本,不要影响周边土地、房屋的价值。 此外,不要影响日常出行,不要影响公共配套设施,不要影响文化、生活习惯等问题也是民众所关心的。从问卷结果看,民众更为关心的经济利益方面的问题,这也 往往是诱发社会冲突的主要原因。从经济社会影响来看,输气管道工程会使沿线居民的生活更加方便,由此预计公众更倾向于支持此类项目。

  4.调研对象对于输气管道类工程的总体态度

   天然气输气管道是国家重大的战略工程和民生工程,而且途径地区的绝大多数群众是以污染较重的煤和木柴为主要的生活燃料。正如前面所预测的,占总数 94.4%的调查对象对于输气管道工程持"很支持"或"支持"态度。由此表明沿线民众对于此类民生工程的高度认可。此外,我们也看到有5.5%的调查对象 持"不反对"态度,即中立态度。应该注意的是有0.10%的调查对象对输气管道工程的修建持"反对"态度。这首先验证了我们的直观印象,即任何工程建设过 程中总会有反对者。同时,虽然从相对值看,0.10%的比例并不高,但是社会冲突事件往往就是由于少数人的反对而引起的,应重视这些个体在工程建设中的态 度、意见和诉求。

  5.若该工程经过调查对象所在的村庄时,调研对象的态度

   虽然绝大多数被调查者表示支持,但是由于所谓"邻避效应"的存在,即当地居民因担心工程项目对身体健康、环境质量、资产价值等带来诸多负面影响,会采取 强烈和坚决的集体反对甚至抗争行为。也就是说,在有些情况下,即使居民认为某工程项目有有价值,但是并不希望项目修建在他的生活、工作圈内,从而让他付出 额外的成本。问卷显示,除了少数人声称"不支持、不配合"和"修不修建与我无关"外,约30%的被调查对象表示,如果工程经过所在的村庄,会支持和配 合;68%的被调查者以风险补偿为前提,表示如果补偿合理,会支持和配合。因此,风险补偿是重大工程可以开工建设的重要前提。

  6.若该工程涉及土地、房屋的征收和征用,调查对象的态度

   在重大工程建设过程中,最有可能发动具有社会不稳定性质事件的群体是其生产、生活、财产和健康等受到工程项目负面影响的群体。在预期或实际已遭受了损失 后,利益相关群体(或个体)会估算损失值X0并提出损失报价X1,通常X0< X1。针对利益群体的损失,项目单位和地方政府通常会估算补偿最高标准Y0和补偿报价Y1,通常Y1< Y0。在社会群众与项目单位反复谈判的过程中,X1会不断地趋向于X0;而Y1也会不断地趋向于 Y0。如果X0≤Y0,那么双方有可能达成协议。如果X0>Y0,那么双方的谈判就有可能破裂,进而可能产生阻挠工程、阻断交通、上访、个人极端事件和群 体性事件。

  土地、房屋的征收和征用是工程项目建设过程中的敏感问题,工程项目中的社会冲突事件往往是 由于征地补偿的标准未能达成一致而造成的。调查结果显示75.50%的被调查对象表示如果工程方征得其同意且补偿合理,可以征收征用其土地和房屋; 5.3%的被调查对象表示工程最好不要影响其土地和房屋。值得注意的是,还有19.20%的被调查者强烈希望工程经过其土地和房屋并获得补偿。在工程建设 的补偿过程中,村民之间也存在攀比的现象,看到别人土地被临时征用了并且获得了补偿,自己也希望获利。这就不难解释,为什么在一些工程建设中存在"抢栽抢 种"的现象,其目的也是希望获得更多的补偿。

  7.调查对象拟采取的纠纷解决方式

   如果在工程建设期间民众与项目方产生纠纷,51.2%的民众选择寻求政府的帮助,45.3%的民众会与项目方进行谈判协商来化解纠纷,2.2%的民众选 择寻求媒体的帮助,1.3%的民众采取干扰施工或其他个人或集体的行动。由此可见,政府与项目方是化解社会稳定风险的主要责任方,对于化解社会稳定风险至 关重要。而比较极端的个体会在纠纷发生时选择其他的方式表达不满,这是重大工程项目建设过程中社会稳定管理的重点。

  四、结论与建议

  简单而言,重大工程项目社会稳定风险评估的核心是进行社会支持度调查,即在重大工程项目在开工建设之前对所涉及到的民众对工程项目本身、对土地/房屋征用、工程项目所带来的经济、社会、环境影响的态度和意见的调查。

   就重大工程项目所带来的环境影响而言,水体、大气、土壤污染是社会民众最为关注的。若重大工程项目伴随着这类污染越多,诱发社会不稳定性事件的可能性就 会越大。因此,要高度关注会带来此类污染的重大工程项目的选址及污染防范措施,以免引发社会不稳定。从经济社会影响方面,社会民众更加关注工程项目所带来 的直接经济影响,包括个人收入、生活成本和房屋价值等。

  调查结果显示,重大工程项目中总存在极少数不 支持的社会民众。这构成了重大工程建设中最可能打破社会秩序、表达不满的行动主体。人们之所以反对,是对工程项目存在一定的"邻避情结",其关键在于补偿 是否合理。若补偿能够满足社会民众的预期,"邻避情结"就会淡化,产生社会不稳定事件的可能性就会降低。同时,也不要低估社会民众渴望被拆迁从而获得补偿 的心态。调查显示,有一部分民众希望通过工程项目建设获得拆迁补偿的机会,从而改善生活。一旦发生纠纷和矛盾,民众更期望通过与政府部门与项目方来得到解 决。为了避免公众更多地诉诸媒体和采取其他方式阻碍工程建设,政府部门和项目单位应该扮演更为积极的角色。